肖恩 • 克里瑞

未来世界基金会执行副主席

战略概念有限公司董事长、未来世界基金会执行副主席、高级治理中心总裁。在南非大学获得社会科学和法律学士学位，并在英国的亨利管理学院攻读 MBA。擅长战略制定、风险评估和分析、冲突管理和解决。

引言

要反思适应当今时代的、基于规则的国际秩序形式，就必须明确国际秩序的目的、能够实现国际秩序目的的结构性和系统性特征，以及国际秩序有可能带来的手段和方式。

我们耳熟能详的“基于规则的国际秩序”一词，从1945 年以来，就有了相关描述： “所有国家共同承诺遵守与时俱进、共同商定的规则，例如国际法、地区安全安排、贸易协定、移民程序和文化安排。”

西方视角

2018 年，约翰• 伊肯伯里（C. John Ikenberry）在一篇文章中评论了“自由国际秩序”的起源：

“第二次世界大战后，美国及其伙伴国家建立了一个多层面又一直蔓延扩展的国际秩序。这一国际秩序组织架构围绕经济开放、多边机构、安全合作和民主团结几大主题。一路走来，美国成为这一国际秩序的‘第一公民’，提供霸权的领导权，‘锚定’同盟，稳定世界经济，促进合作，捍卫‘自由世界’的价值观。西欧和日本成为美国主要的合作伙伴，把安全、经济财富与日益扩展的自由秩序联系在一起。冷战结束后，自由秩序向外扩散。东亚、东欧和拉丁美洲的国家开展民主过渡，积极融入世界经济。战后自由国际秩序进一步扩张，其治理机构也不断扩大：壮大了北约，建立了世贸组织，二十国集团（G20） 走向世界舞台中央。如果有人认为，‘二十世纪末的世界正稳步朝着自由国际主义方向发展’，也是无可厚非。”

跟许多作者一样，伊肯伯里也认为自由国际秩序如今四面楚歌：

“特朗普总统对贸易、盟友、国际法、多边主义、环境、酷刑和人权等问题都做出了有关声明，如果他言出必行，那么，美国领导自由世界秩序的日子也就到头了。同时，英国脱欧，以及困扰欧洲的许多其他问题，似乎意味着战后建立更大联盟的长期计划要以失败而告终了。欧洲一直都是捍卫自由国际秩序的沉默堡垒，如今欧洲的不确定性也具有全球意义。与此同时，各种各样的  ‘新威权主义’在匈牙利、波兰，菲律宾和土耳其等国风起云涌，自由民主似乎正在节节溃败。放眼整个自由民主世界，民粹主义、民族主义和仇外政治都在滋生扩散。”

对此话题，雷纳 • 希尔德布兰德（Rainer Hildebrand）也同样直言不讳：

“多边的、基于规则的全球治理体系现在面临的压力与日俱增。世界贸易组织（WTO）主导的多边贸易谈判陷入僵局，而歧视性的双边主义、经济民族主义和保护主义则甚嚣尘上，导致世界经济更加四分五裂。尽管《巴黎协定》获得了多边主义的巨大成功，197 个缔约方签署了这一协定，然而，全球第二大温室气体排放国——美国决定在2020 年退出，《巴黎协定》岌岌可危。北约和欧盟等重要的区域性安全‘锚点’似乎变得更加脆弱了…… 根本上，自由世界秩序的观点和根基似乎受到了挑战。在自由世界秩序之下，各国基于共同的价值观，包括民主、开放市场和国际法治，通过多边机构开展合作。”（Maihold 2018）

伊肯伯里评论了危机的出现：

“冷战结束之后，自由国际主义走向全球化。最初，这被视为西方自由民主的胜利时刻。但是，自由秩序的全球化带来了两大转变，而这两大转变后来成为引发危机的根源。首先，自由秩序的全球化颠覆了它的政治根基。随着更多新的国家进入自由秩序体系，昔日实现稳定和进行治理的协商机制和制度都不堪重负。更多的国家意味着意识形态和议程更加多样化，当更多的国家成为自由秩序的一分子，就引发了所谓的“权威危机”——这需要新的协  商机制，也需要界新的角色和责任。而今天，这种权威和治理的斗争仍然没有停止。第二，自由主义秩序的全球化，也导致了作为安全共同体的能力丧失。这也可以称为“社会目的危机”。在冷战时期，自由秩序是可以提供全方位服  务的安全共同体，增强了西方自由民主国家推行经济和社会发展与稳定政策的能力。随着自由国际主义成为更广泛的全球秩序平台，这种共同的社会目的和同一安全社区的意识正在减弱。”

对于同样的要素，希尔德布兰德的视角更互补，也没有只盯着美国：

“首先，全球权力转移正在破坏现有的自由秩序……中国、印度、巴西和俄罗斯等国家已经崛起……这些国家要求在联合国安理会、国际货币基金组织（IMF）和世界银行有更多的选票或者席位。”他们通过利用自己的影响力 , 比如重新阐释人权、市场经济和自决权等核心概念，重新校准自由制度的规范性基石（。Boyle 2016：49）一些新兴国家已经开始建立替代组织。例如，金砖国家成立的新开发银行和应急储备安排，就是类似世界银行和国际货币基金组织的机构。所有的这些变化，都带来了一个拥有多个中心的世界，而不再是一个西方独大的世界……另外一个原因，对于广大的发展中国家，过去它们是传统的‘规则接受者’和援助接受对象，现在他们可以转投别国怀抱， 从而逃避美国和欧洲的主导地位。”（Boyle 2016；Hillebrand 2019）

“此外，许多西方国家的政治变化削弱了多边主义理念。一些政治行为主体指责新自由主义全球化以及代表全球化的多边机构破坏了民主合法化的政策，例如企业税以及较高的社会和环境标准。还有一些政治行为主体则投身民粹主义的‘身份’政治，推动反自由主义和亲民族主义的那一套。他们贬损多边主义的妥协和耗时太长的谈判，哀叹国家主权的沦丧。随之而来，一种新型的政治领导人粉墨登场。这一类政治领袖似乎只关注狭隘的本国利益和零和结果，而不是全球公共利益。于是，对他们而言，短期的、灵活的权力结盟比长期的战略联盟更受青睐，在全国观众面前展示民粹主义比表现克制节制更奏效。此类政治人物的代表就是美国总统特朗普。特朗普总统处理华贸易冲突的时候，当众威胁恐吓是主导，真正的职能外交屈居第二。”

俄罗斯的观点

十年以来，西方专家大量撰文，担心基于自由规则的国际秩序走向消亡。2007年2月，在慕尼黑安全会议上，俄罗斯总统弗拉基米尔•普京发表讲话：“国际安全远远不只是军事和政治稳定……还应该包括实现全球经济的稳定、消除贫困、捍卫经济安全以及在文明之间开展对话”。普京总统也批评了现存的“单极世界”，认为这个单极世界“只有一个权力中心，一个武力中心，一个决策中心……一个主人，一个主权。”他认为，“……这样的单极世界不仅危害体系中所有的人，而且对唯一的主权本身也是有害的，因为它从内部进行自我毁灭。”

普京说：“单级模式本身是有缺陷的，单极模式的根基决定了现代文明不可能有道德基础。”他批评道：“美国经常单方面采取非法行动，酿成新的人间悲剧，制造了新的冲突中心……在国际关系中 ,美国几乎毫无节制地滥用军事力量，把世界推向冲突不断的深渊，也使得国际法的基本原则受到更多藐视。这个唯一的中心国家——美国在各个方面都已经越过了国界。”

在普京的描述中，美国的做法“极其危险，因为使得人人自危，没有人相信国际法会保护他们。当然，这无疑刺激了军备竞赛。不可避免地，许多国家发展大规模杀伤性武器。此外，新的威胁已经显现。比如，恐怖主义已经危及全球。我相信，我们已经到了关键时刻。此时，我们必须认真考虑构建全球安全体系，在所有国际对话参与者的利益之间寻求合理的平衡。尤其是各国和各地区发展瞬息万变，国际局势复杂多样、变化多端。”

谈到金砖国家的经济发展，特别是中国和印度，普京指出：“全球经济发展新 的中心地带的经济潜力，不可避免地会转化为政治影响力，并将加强多极化趋势。” 他强调了多边外交的作用。多边外交基于开放、透明和可预测性，而使用武力是一种例外措施 , “采用武力，相当于在某些国家的司法体系中使用死刑。”

苏联经历“和平演变”，之后成为俄罗斯联邦，谈到这个话题，普京说道：“对于国家内部的各种冲突，不管是独裁政权，还是专制暴君，或是大规模杀伤性武器的扩散，整个世界都不应该无动于衷。”他认为“《联合国宪章》是唯一可以定夺使用武力作为最后手段的机制。当联合国真正地团结所有国际社会的力量、应对各国发生的事件，当我们不再藐视国际法，情况才能有所改变。否则，只会走进死胡同， 严重的错误必将大量出现。与此同时，确保国际法的概念和适用性都具有普遍性， 这也很有必要。”

中华人民共和国的观点

2008年的全球金融危机之后，中国的经济实力逐渐转化为政治影响力，而中国政府越来越自信地参与全球治理。中国政府首先把G20当为一个首选发声平台，提出中国关于更好的世界秩序的观点。2016年9月4日至5日，杭州举行了第11届G20峰会。在杭州G20峰会之前，在第10届G20峰会上（2015年11月15日至16 日），习近平宣布了2016年峰会中国的主题和方针：“构建创新、活力、联动、包容的世界经济。”

这个中国战略包括四个方面：（1）创新促进增长，推进改革创新，识别和把握新机遇，促进世界经济增长;（2）通过提高新兴市场和发展中国家的代表性和话语权，加强经济风险管理能力，提高全球经济和金融治理;（3）通过促进国际贸易和投资，建设开放、互联的世界经济;（4）通过实施《2030年可持续发展议程》，消除贫困，实现共同发展，推动包容性发展。

不管是亚洲基础设施投资银行，还是金砖国家新开发银行，或是丝绸之路基金和“一带一路”倡议，中国的全球经济战略承认各国处于不同的发展阶段，具有不同的优势。通过有效治理和经济、社会和环境的一体化发展，在合作体系中协调所有国家的利益，促进包容性和可持续发展，实现全球经济资源的优化配置。

2019 年，何亚非在引用中国共产党第十九次全国代表大会的报告时指出，新时代的中国特色社会主义包括“明确中国特色大国外交要推动构建新型国际关系，推动构建人类命运共同体。”

在这个大背景下，何亚非提出了“中国全球治理研究”的新学科，采取的研究方法应该“具有全球史和全球政治的视角，超越主权国家、跨国公司、区域或利益集团。”何亚非指出，这一新学科“与起源于欧美的学科和理论截然不同”，他认为中国的新举措“旨在打破不平衡的全球政治、经济和文化结构，建立公平正义的新秩序。”

转折点

因此，我们正处在一个转折点。如今来自世界各地的政治领导和学者们都认识到有必要构建一个新的国际秩序。2015 年英国皇家国际事务研究所（Chatham House）召开的一次会议中，有关背景文件提到 :

“二战之后，由胜利的盟国建立的国际秩序相当持久。世界上最强大的几个国家建立并推行自由政治和经济秩序框架，一系列的国际组织和国际规则都反映了这一秩序。该秩序解决了造成二战的那些问题，也表现出极强的生命力，带领世界进入全新的时代。”

“由于年代久远，自由政治经济秩序也面临着越来越多的挑战，这并不奇怪。挑战来自正在崛起中的国家，或者一些要报仇雪恨的国家。挑战也来自不满和怀疑这一秩序的选民们，还来自快速发展、广泛传播的技术变革。事实上， 自由国际经济秩序本身所引发的经济和财政动荡也在挑战自由秩序本身。”

皇家国际事务研究所认为，自由秩序面临三大严峻挑战——合法性、公平性和自信。这些挑战并不是要摒弃基于规则的体系，而是强调需要修改某些规则，才能在整个体系推广应用。20世纪下半叶，国际秩序所依赖的标椎和法律框架都是以西方价值观为基础，而如今，没有一个大国能够根据自己的价值观和准则建立一个世界秩序。皇家研究院清楚地建议，改革首先要明确建立秩序的目标，然后再考虑通过何种组织框架来实现这些目标。

为什么要建立基于规则的国际秩序

谈到为何要建立以规则为基础的国际秩序，可以参考赫德利•布尔（Hedley Bull）1977年提出的一个主张。他认为，国际社会必须包括：“许多国家……接受共同利益和共同的价值观……在与彼此的交往之中，能够接受同一套规则的约束”。

这一主张没有要求各国兼顾所有的国家利益或社会价值观，但它要求各国接受为了更高的目的，在某些情况下，一定程度的共同利益和共同价值观高于一国利益。这一主张没有要求各国放弃其文化或国家利益，但它要求各国承认，只顾追求本国利益而罔顾他国的行为，必将危害人类的福祉。

建立规范性体系，就是为了接受社会环境中的多样性。遵守社会规范，可以提高团体内部行为的一致性，使成员能够较为准确地预测其他成员的反应。相对一致的叙述形成并固定这些规范，而社会、经济、政治和法律机构则为执行这些规范提供了背境。遵守全球体系中被普遍接受的规范和国际法，能提高国家行为主体彼此之间的接受程度，而无视规范则会招致批评，甚至会导致惩罚性的制裁。

因此，要实现国际和平和文化之间的和谐，我们必须达成共识，明确对全人类而言什么才是必要且有利的。同时，我们还要尊重这个复杂的生态体系中产生的经验、视角和信仰的特点。我们需要同时认识到人类具有共性以及不同的地理和文化历史背景下产生的不同社会形态。对于政策的目的性而言，关键是是如何解决这种多态性现实。

在体制支持的政治叙事的影响下，由于人类进行合作的能力和天性，在不同环境中通过适应和社会进化，产生了以专业化、分工和社会协调为特征的复杂的现代社会。在抽象的层面，支撑每个政策的社会规范可能是相似的，但它们并不相同。各国基于其政府对国家利益的理解所采取的行动，以及构成每个国家权力的军事、经济、政治和文化能力，都会影响国家行为并决定国家间关系的结果。

虽然土耳其、俄罗斯、巴西和美国的国家行为截然不同，过去5年这几个国家的经验也说明，无论是培育国家认同感和使命感，还是限制赤裸裸地追求国家利益，规范和叙事的作用并不是恒定的。同样，未经实践检验之前，具体规范在各国社会中的渗透程度始终是不确定的。美国大部分共和党人对美国总统唐纳德 • 特朗普（Donald Trump）的特异性刺激所做出的适应性反应就是一个很好的例子。

同时，国家绝不是当今全球格局中唯一的主角。公司、宗教团体、其他非政府组织，以及参与积极性越来越高的公民团体（不管参加气候问题还是公平问题）， 都是社会、经济和政治变革的重要推动者。

因此，如果需要建立一个基于规则的新国际秩序，我们的首要任务是什么？

简单阐释一下戴维•赫尔德（David Held）在2006年发表的观点，一个基于规则的国际秩序必须解决三大核心问题—共享我们的星球（解决人类的生存挑战问题，如气候变化、海洋和生物多样性问题），维持人类的生存（解决贫困和不平等问题；防止和解决争端；遏制大规模杀伤性武器的生产和使用；以及创造就业机会） 就有约束力的规则达成一致（包括贸易、金融、知识产权、税收、恐怖主义和组织犯罪）。

为了解决系统性的全球风险，保障全球公域的共享服务，我们需要共同应对许多挑战。然而，我们面临着三对紧张关系：(a) 公民的合理期望，期望他们的国家领导人能够保护和促进他们的利益;(b)全球金融一体化、长供应链和快速的技术变革对工人和中产阶级的影响 ;(c)在国际和跨代际交易中，为了平衡成本和利益，需要做出妥协。由于三种紧张关系，世界上很多人都觉得愤怒又恐惧，削弱了人们对政府、对企业界对其他制度机构的信任。

何亚非引用了戴维•赫尔德的观点，“民族国家内部和民族国家之间生存机会存在巨大的不对称”，他谈到了农业和纺织业的关税和补贴对一些国家的生计造成了破坏，而保护了另一些国家的生计 ; “全球资金流动，可能迅速造成国家经济的不稳定”，以及“与全球公域有关的严重的跨国问题”。许多人把这些不公平的现象归咎于基于规则的国际秩序之中的结构性和系统性缺陷，认为《华盛顿共识》带来了稳定化、自由化和私有化的原则；归咎于 1991 年后国际货币基金组织和世界银行采取的“休克疗法”，是机械地维护国际秩序；还归咎于世界贸易组织主导的贸易谈判；甚至包括那些适得其反的关于减排的辩论，大肆讨论减少温室气体排放效益的各国“共同但有区别的责任”，都是不公平的。

从全球金融危机、经济衰退，由军事冲突引发的大量人口迁徙和被迫移民，再到反映出我们的星球都岌岌可危的极端天气事件的出现，在过去的二十年里暴露出我们急缺应对危机的有效工具。

地球系统（总人口已经超过 77 亿）复杂精妙，适应性强，我们人类也创造了更加复杂、难以管理的全球经济和社会体系。极端的专制君主和科学社会主义的践行者都知道，人类社会是一个复杂的系统，无法进行集体控制。此外，人也是生物圈的一部分。生物圈是一个更复杂的适应性系统，它包含气候、海洋、陆地和海洋环境的生物多样性。

为了保证人类的安全，实现民生福祉，我们需要减轻人类活动对生物地球圈的影响，避免产生灾难性、意外性后果的风险。地球系统的一些变化，从洪水和干旱， 到地震和火山，几千年来一直是人们关注的焦点，然而人类的整体行为正在破坏地球系统的稳定。我们可能已经过了关键的临界点。停止伤害地球、减少对人类本身的风险，刻不容缓，但是，国家内部和国家之间的政治分歧仍然阻扰人类采取适宜的集体行动。

因此，为了服务现阶段的目标，基于规则的国际秩序必须实现三个结果：

• 实现经济增长，同时保证社会公平和环境可持续发展。

• 大幅减少贫困和不平等现象，扩大机遇。

• 消除对造成全球、国家和个人不安全的根源，提升个人、国家、地区、以及全球范围的安全。

要实现以上目标，基于规则的秩序必须：

• 明确并体现共同价值与规范，在尊重文化差异的同时，确保人人共存；

• 确保国际机构的有效性和普遍合法性，大幅提升全球管理的质量。

构建合理的结构和系统

建立满足这三种要求的秩序，不能脱离实际，纸上谈兵是远远不够的。世界上有许多国家，国家之间靠国际组织聚集在一起；国家主权虽然受到了多种挑战，但仍然是全球秩序的基础。如果要提出一个“国际方案”巩固新的基于规则的国际秩序，我们就需要了解每个国家在世界上的角色，即国家的利益取向和具有国别特点的价值观。同理，我们不能限制对政府的讨论。非国家组织，尤其是将生活在我们构建的秩序之下的年轻人，他们的意见也非常重要。

利用第二十一届联合国气候变化框架公约谈判的契机，与会国成功达成《巴黎协定》（前提是各国履约完成国家自定贡献目标）。2015年9月，经过各个国家和地区的利益攸关方的讨论，通过了“2030年可持续发展目标”。基于以上成就， 联合国秘书长发表了一份倡议书，题为“UN@75 and Beyond”，主要内容包括：“展望以人为本的全球对话，讨论如何构建全球伙伴关系，实现一个公正、和平、可持续未来的愿景”。为纪念联合国成立 75周年，国家间的对话会议将贯穿2020年，会议将汇聚“来自不同地区、不同身份的人们……一起讨论，如何共同将现实世界的发展方向引领到理想世界的航线上……”。

在介绍UN@75倡议的文件中，联合国秘书长古特雷斯（Guterres）说：

“为解决环境危机，改善贫困和不平等现象，减少持续不断的冲突和移民问题，让人们不再流离失所，适应不断变化的人口和日新月异的科技发展，我们需要有效的国家、部门和代际间的合作。如果不能做到这些，后果贻害子孙后代以及地球本身。”

“我们此时比任何时候都更需要果敢的集体行动，而多边主义正饱受质疑。由于世界局势越来越多极化且更加两极分化，单边主义势力正在抬头。在世界的很多地方，人民与体制越来越脱节。现在急需新兴力量支持全球合作。”

“联合国会员国在几项决议中提到，这一紧迫性是提出UN@75倡议的原因。UN@75倡议将鼓励世界各国展开对话，针对新的风险和机会，收集不同观点和创造性想法。联合国大会打算以‘我们想要的未来，我们需要的联合国’为主题，纪念联合国成立75周年。UN@75倡议与这一计划一脉相承，都重申了我们坚持多边主义的共同承诺。”

“这些对话将使用不同的交流和推广工具，探讨如何坚持集体行动，确保2045年——也就是联合国成立100周年的世界安全。这些对话将集中讨论两个简单的论题：（1）对话的价值；（2）‘如果……，会怎样？’的问题。这两个议题也可以落地，可以进行调整，激发各个场景之下的讨论：从议会到村委会， 从教室到董事会……”

“对话要有价值，对话就必须面向未来。青年人将是这些对话的主要推动者。正如秘书长最近所说：‘对于那些会影响青年人未来生活的事情，青年人必须能参与决策。我们需要为青年人创造有利的环境，不把他们当作需要保护的对象，也要接纳他们，把他们当成社会的正式成员和变革的强大推动者。’联合国大会在关于周年纪念的决议中，也强调了青年的作用。”

UN@75将在联合国秘书长的领导下，由UN@75秘书长特别顾问、联合国副秘书长法布里齐奥•霍克希尔德执行。同时，联合国全球传播部和一个由政策、传播和宣传专家组成的核心小组也会提供支持。

实施这一倡议，也是为了实现赫德利•布尔（Hedley Bull）所说的对“共同利益和共同价值观并接受一系列彼此相关的共同的规则。”这既紧迫又很必要。

联合国秘书长决定启动这些对话，在确定实现这些对话所需的组织结构和制度体系之前，提供一个机会，研究关于结果的协议。如果所有人都真诚参与，这些对话将会实现互相学习，帮助克服偏见，并且能挫败罔顾事实的民粹主义。人们希望， 这些讨论能够明确那些能激发国家和公民群体使命感的价值观，并且能够阐明实现进步的规范和法律性工具。

收到并分析完这些对话的成果之后，可以专门成立一个联合国大会开放工作小组，类似 2030 年议程工作小组。联合国大会开放工作小组研究和讨论各项提议。或许，联合国秘书处还可以发布一个综合文件，专门支持这个小组的工作。这样一来，通过对话，我们可以界定人类的共同利益和共同价值观，个人、社区和国家利益的多样性，以及不同社群的价值序列。

有必要彻底改革现有的结构和体制，包括全球治理、区域治理、区域安全和国家政治治理的组织结构。改革自由市场——半个世纪以来，自由市场的定义就没有改变过；面对迄今为止人类经历的最伟大的技术变革，改革教育、培训和就业之间的关系；紧随全球化之后的快速的城市化影响社会共存体系，也需要变革。UN @75倡议是一次契机，让我们思考建立新秩序的目标，思考建成新秩序所需要的结构和制度，思考通过什么手段和方式过渡到一个新的基于规则的秩序，最终实现我们的共同目标。

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