苏珊娜 • 马尔科拉

阿根廷前外交部长

2015至2017年，担任阿根廷外交部长。2012年，被联合国秘书长潘基文任命为联合国执行办公室主管。2008至2015年期间担任联合国负责外勤支助的副秘书长，并担任世界粮食计划署负责行政方面的首席业务干事和副执行主任。

现状

在全球准备共同庆祝联合国成立75周年之际，第二次世界大战后建立的全球治理体制结构正面临来自许多成员国的挑战。特朗普总统在9月24日联合国大会上的讲话中说：“未来不属于全球化主义者”。这种论断预示着多元文化范式正在承受压力。我认为，这也是国际治理体制表现出的某种程度的“疲惫症状”。我们可以直观地感受到，多边合作议程需要自我革新，来更好应对本世纪面临的突出问题、趋势、挑战和机遇。

联合国本身是导致当前困局的核心原因。这个人类建立的最民主的机构似乎无力提供解决关键问题的答案，进而束缚了它的应对能力，无法在履行使命时真正产生持久影响。安理会缺乏代表性，联合国议事往往由于需要在193个成员之间达成共识而经常陷入瘫痪。而且更令人担忧的是，已经出现了许多违反基础文件《联合国宪章》及其三大相互依存的支柱（和平与安全、发展、人权）中所体现的价值观和原则的趋势。 在当前背景下，这些问题似乎成为无法逾越的障碍。

另一方面，布雷顿森林体系建立起来的各大机构也能力有限，难以有效履责， 无法根据当前我们共处的国际格局调整权力分配，面临的压力与日俱增。

由于大国之间对抗，多哈回合谈判无疾而终，令人沮丧。之后推动新议程努力遭到诸多挫折，WTO也陷入停摆。它的核心机构——争议法庭已经崩溃。在当前紧张局势和贸易争端不断升级之际，WTO 在如此孱弱的状态下却无法运作。与此同时，但许多成员签署了双边或区域协议，以贸易协议取代贸易规则，规避国际秩序。

有些联合国相关协议和公约的签署国没有任何全球责任感，说退就退，而且似乎没有完全认识到这种削弱全球治理重要工具的行为造成的影响。这些全球治理工具都是各国政府经过艰苦谈判——往往是通过多年的反复磋商和辩论——才得以达成。

在这个各国相互依存前所未有加深的时代，新一轮孤立主义和封闭主义正落地生根，并逐步赢得更多支持者。

在这个时代，人类面临的最为严峻的挑战大多跨越国界，但“主权第一”的做法正极速蔓延。气候变化、移民、恐怖主义、网络安全、核扩散、供应链整合、税收系统、流行病、非法走私（人口、毒品、武器和金钱）以及对海洋和生物多样性的威胁无法引起足够关注，也无力推动各国建立应对伙伴关系来革故鼎新，切实改善处境。

当怀疑主义和愤世嫉俗的情绪蔓延，而我们集体缺乏足够的毅力去挑起重担， 重塑这些老旧过时的机构体制。我们需要凝心聚力来调整和适应已截然不同的现实格局。

许多至关重要的全球公共物品是促成机遇共享的重要因素，也是国家和地区利益的重要补充，但它们的重要角色经常遭到忽视。零和博弈理念占据了上风，阻碍了我们对于全球最佳解决方案达成共同理解。

部分国家在追求前进的道路上，越来越多倾向于建立志同道合的集团伙伴关系。毫无疑问，当我们在大的国际组织中无法凝聚共识、开展建设性讨论时，通过这种捷径可以帮助我们处理当前面临的最紧迫的问题。

我们看到这种“自愿同盟”关系遍布世界多边领域。从和平与安全干预机制，到贸易协定，再到发展和保障人权行动等领域，观点相近的小多边组织遍地开花，正成为新的实践规范。

我们必须认识到，加入（和组成）少数几个伙伴的组织总比无所作为要好。但危险在于，这会催生“小圈子”策略，而不是全球性的对策。少数人愿意舍弃广泛合作创造的共同利益最大化，选择参与小多边合作，赢得短期利益。更糟糕的是， 这可能催生新的共同价值观生态体系，对其他不同的价值观不认可（或者不驳斥）。如果没有解决分歧的合理渠道和共同平台，缩小现有差距和分歧几乎毫无可能。

七国集团和二十国集团等例子表明，减少成员数量并不一定能有效解决当前的问题。 尽管在 2008 年金融危机期间，国际协作消除了一些最直接的影响，但从近期来看，新的地缘政治动态正阻碍这两大组织成员达成可行的共识。

当前的治理机制安排从本身或从理论上来说都不错，但其导致了许多恶果。在这有限的篇幅里，我们可以列举几个主要例子：无法扭转地球被迅速破坏的恶性趋势；无力改变贫富悬殊加剧和财富加速向少数人集中的态势；无法确保世界大多数人口获得基本福利，包括食物、饮水、医疗卫生、教育服务和平等。

出路在哪？

解释导致目前局面的成因能够部分地帮助我们看清为何会身处这种境地，但这不是当务之急。我们的目标在于找到构建新机制安排的方式方法，为我们的共同目标注入新的意义。

尽管创立多边机制所秉持最高价值和原则是基于普世人权，但在过去75年间，某些带有“西式偏见”的解读扭曲了这些原则的践行。

我们没有真正意识到，当今世界瞬息万变，联合国已由成立之初的 50多个签约成员增至193个。这也是导致出现上述乱局的核心关键因素。

成员国之间的多样性越发突出，文化的差异越来越明显，民间组织和私营部门的参与不断上升，诸如城市等次国家行为体的重要性不断增加，这些因素导致在设计新的解决方案时很难面面俱到。

对于经常质疑本国领导人代表性的民众来说，全球治理与他们距离遥远，也没有人向他们讲清楚全球治理在搭建机制、满足他们日常需求方面发挥的重要作用， 因此这些民众感到很难将自身和遥远的全球治理联系起来。

因此，如果我们仍然只考虑传统的行为体和成员国，那么全球治理这道纷繁复杂、近似无解的谜题将变得更加扑朔迷离。

我们的目标应该是为当前这个基于人类共同价值观的过时体制调整航向，充分认识到人类社会并不是在任何时期、所有事务上都是一个单一共同体。尊重多样性，同时致力于打造坚实的共同根基，应该是我们努力的方向。

我们丰富的差异性应该被视为资产，而不是负债。我们应该重视从不同视角出发得出解决方案的可能，这是人类一项独特的禀赋，能帮助我们改进共同相处、共享地球家园的方式。

当今世界治理体系混乱的原因错综复杂，相互交织。另外，这些原因可从时间层面以不同的方式来考虑。有些问题可以从中长期的角度分析，而有些问题需要立即采取行动。因此，尽管教育在实现可持续发展和社会公正秩序中至关重要，但比起饥饿等问题来说，解决教育问题需要从更长远的眼光来看待。

因此，解决全球治理危机涉及的行为体必须多种多样，侧重于不同的知识、技能和快速应对能力等方面。

可能的前进道路

目前，我们已经描述了当前全球治理的现状。但仅仅道出现状是不够的，因为这会导致我们灰心丧气，无助于满足我们生存世界的需求。

我们必须谨记，我们认为当前的治理体系已不合时宜，不是因为自身机制问题， 而是因为其导致的现实状况和其所处的环境。在本文论述的范围内研判下阶段的举措，我们将遵循法国哲学家孔德的箴言：知识是为了预见，预见是为了权力。换言之， 我们应该掌握情况，以便预测和规划，有了清晰的规划，我们才能行动。

因此，当探究前进的道路时，我们必须考察三大原初领域：第一，导致我们陷入当前境地的主要动因；第二，我们希望促成何种局面；第三，我们如何扭转或者终止这些动因继续作用，并开始打造我们期待的未来。

在考虑第一点时，如果看看过去40年的历程，我们可以看到两个非常突出的因素。一是权力的集中始终伴随着财富的集中，导致贫富悬殊不断扩大。例如过去40年来，全球工会组织和大多数有影响的利益集团类型江河日下，甚至消失匿迹。二是少数人对媒体集中掌控的趋势（尤其是新的技术力量比如FACEBOOK之类的公司）。这种转变导致大量人口由公民转为消费者，主要关心自己和眼前的情况。

至于第二点因素，我们非常幸运地在社会各个部门的通力合作下，已经完成了很大一部分工作。在国际组织、政府、宗教机构、民间组织、私营部门、学术界和公民个人前所未有地努力下，全球社会已经详细描绘出“我们希望的未来”图景。这一图景在 2030 可持续发展议程中得到了详细论述，它共分为 17 个目标，明确了每个复杂领域需要采取的行动，以改革今日之现状，创造明日之新环境。

因此，在意识到造成今日之局面的原因和明确我们希望实现的目标同时，迫切需要就第三点因素采取行动。对于那些相信是时候有所作为的人来说，我们有必要探索推进的可能方案。其中的一些方案可以概括如下：

• 维持现状似乎是下下之策。游离摇摆的国际机构在国家、部门和地方利益的驱使下，既不能致力于改变现状，也无法实现终极目标，即为2030年议程中描绘的新世界图景夯实或者重塑根基。许多维持现状选项的支持者也是导致我们身处当前困境的始作俑者。

那些宣称要实现强有力的全球治理的人，大多是希望维持现有国际治理体系的人。我们需要开诚布公、深入彻底的自我思索和探究，来决定建设何种崭新的、有别于过去的机构并为之付出。这么做的动力可能仅仅在于，当前的趋势将最终导致满盘皆输的局面，要么是不公平扩大化导致不可控制的社会矛盾爆发， 要么就是环境被毁灭殆尽。

• “志同道合”的集团伙伴关系似乎是颇具吸引力的选项。我们已经详细阐述了这种小集团行事方式的风险和局限。但是，它仍不失为不那么危险的选项，因为它使得21世纪的新问题能够得到讨论并最终达成新的解决方案，并在相对较小的成员集团之间予以执行。这是一种解决人类面临的全球挑战的“次全球化”方式，因此也是一种“次优”选项。

• 吸纳小规模集团组织广泛参与本地化决策和执行。

• 2030年议程已将执行工作的指挥棒交至各国手中，在各个国家内，这一任务又下放至政府各部门、私营企业、组织机构、民间组织等。没有哪个政府能独自实现全部17项目标。但是政府可以利用对需求的直观了解，赋权城市、社区和组织来帮助实现目标。政府也将由此获得应急能力，能迅速回应现实世界中的优先事项。

• 推动全员参与，但不执着于达成全面共识。国际组织机构和我们面临问题的规模和复杂程度限制了在所有问题上随时达成全员共识而不陷入瘫痪的能力。因此，当我们将决策权和执行权交给少数行为体时，大型国际机构组织应该专注于：

• 监督全球政策执行进展情况，开展相互对比，推动各方互补。

• 更新观念，将决策的前提由“全面共识”改为“门槛共识”，即根据面临的议题，建立最低票数的基准共识，并提出执行行动建议。比如，媒体集中化或环境破坏等问题。

• 在随后的阶段，前期没有采纳的相关方可以自愿选择执行协议。

• 这种方式能激励各方寻求解决方案，并挫败潜在的搅局者，这些人往往能以最小的代价轻易地阻挠协议通过。

• 这项建议在保留全员参与的正当性同时，提高有关进程的效率。

• 所有协商谈判，都应在公开透明和民主的氛围中进行。尤其是在规定达成基准共识的门槛票数时，因为此时是就某项建议方案的优缺点说服他人的时机。整个过程要做到全员参与。

结论

我们不应期望能够轻易找到完美的解决之道。每条前进的道路都有其优缺点。

我们认为，结合第三种和第四种选项能将推进全球治理改革的可能性最大化。这是能想到的最为广泛的方法，不必受到每个议案都需要“全部投票赞同”或者“全部投票退出”的观念限制。

这种方法为所有成员求同存异、开展磋商搭建了平台，丰富了目前“集团伙伴关系”模式（第二选项）的内涵。它培养了公民参与能力，削弱了操控民意的能力。

可能并不是所有机制安排都能轻而易举地适应这种新模式。可以先行先试，推动此种模式在能够达成积极成果的情形中运用。联合国大会应做出表率，尝试运用这一模式处理某些议题。

世贸组织可作为另外一块“试验田”。可以考虑用这种模式来打破当前的主要僵局，解决与服务业和技术相关的一些重要问题。

如果此项建议予以采纳，那么就不需要采用变革性的手段了。这种方法可以循序渐进，先就成员已有广泛共识的议题展开谈判，就具体条件达成一致，然后制定时间表，逐步寻求其他利益相关方的参与。

如果这种理念证明可行，可以缓解部分人对于改革的担忧和对于能否实现目标的消极心态。

最终，不论我们研究多少理论选项，没有什么能取代参与方之间的相互信任和参与构建人类美好世界的意愿。在此过程中，我们能否推动全球治理迈上新台阶， 实现各方既尊重彼此的差异，又赞同基于人权的共同价值观？

关键的问题仍在于：在当前的地缘政治环境下，我们是否能抓住机遇，找到前行之策，让相互信任和共同的价值观成为拉动改革的火车头？ 2030 年议程提出的针对人类、地球、和平、繁荣和合作等问题仍有待回答。

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