凯伦•特拉蒙塔诺

克林顿总统前副幕僚长

她曾担任时任美国总统克林顿的副幕僚长。现任蓝星战略有限责任公司的联合创始人和首席执行官，负责为企业、机构和公共领域客户提供卓有成效的战略建议。

2018年11月9日，联合国秘书长古特雷斯直面联合国安理会成员，表达对于国际多边主义日趋遭到削弱的担忧，他说，“焦虑、彷徨和不可预期在全球蔓延。不论是各国内部还是国家之间，信任都在下降。民众对国际和本国政治机构正失去信心。挑战越是国际化，我们就越无法合作，这似乎已成常态。”

古特雷斯秘书长此言与许多政治家、世界领袖和学者力陈的担忧遥相呼应。世界秩序在近期的变化——即随着中国和其他新兴经济体崛起，二战后美国主导、广受认可的单极世界体系正转变为两极或多极世界，这种变化似乎已动摇了多边机构的根基，导致秩序转型失稳。

当今世界影响最大的多边机构均是为愈合二战引发的全球性创伤所成立的。恢复政治经济稳定，避免再生战事，成为当时国际社会的优先事项。布林顿森林体系（国际货币基金组织和世界银行）和联合国分别于 1944 年和 1945 年成立，他们致力于重建战后经济，推动经济融合，维护世界和平和支持各国开展合作。美国是两大机构成立的主要推动者，也是它们早期事业的关键支持者。作为当时世界主要大国和政治、经济资本来源，美国借机以符合其自身利益和“自由世界秩序”观的方式， 塑造和引导了这些机构以及参与其中的中小国家。

但是，随着中国、印度、欧洲国家等国的发展壮大，美国的相对影响力开始下滑。多边机构最基本的职能在于创造机会，实现信息共享，帮助世界领导人开展协作。尽管它们在践行愿景、发挥潜力等方面并不尽如人意，但多边机构确实是世界秩序的关键组成部分，能够帮助弥合大国分歧，让各国都能通过加入更加广泛的合作协议和战略来谋取本国利益。新兴国家的崛起提高了它们在多边机构中的影响力， 有时甚至开始限制美国。这种情况有先例可循。比如冷战期间，由于美苏冲突，联合国安理会陷入瘫痪，美国因而短暂退出多边机构并采取单边行动来追求自身的外交目标。

当前这种世界秩序转变的影响在于，由于其他国家崛起，美国实力相对下滑， 因而更难以在多边机构内外达成自身的国际目标。随之而来的国内批评为美国转向 “内顾”埋下伏笔。美国一旦永久退出国际舞台，将使得依靠美国资金和道义支持   的多边机构陷入极大危险，并将重挫这些机构解决全球问题的能力。从逻辑上来说， 随着世界秩序越发多极化，对多边主义的强烈诉求似乎应当与之俱生。但是，随着国际舞台走向新现实，多边机构面临跟不上时代步伐的风险。

然而，尽管国际上某些领导人对多边主义心怀恐惧、竭尽全力阻挠，多边主义和多边机构并没有宣告死亡，而是处于十字路口，面临一系列挑战。这些挑战加速暴露了多边主义的薄弱环节。第一个挑战——领导力挑战——源自民粹主义和民族主义论调的兴起以及越来越多的领导人借此操纵民意之举。如果完全将此归咎于美国总统特朗普，那对于他和他奉行“美国第一”的政府来说，都是过于抬举。但特朗普无视政治规则和实践，拒绝做出哪怕是象征意义的退让，导致其他国家纷纷效仿，鞭挞指责多边主义，而不是直面第二个挑战——体制挑战。

诸如联合国、世贸组织、20 国集团等多边机构对于如何有效应对领导力挑战毫无准备，这体现在两个重要且影响深远的方面：第一，面对国际体系通常由美国一家独大、领导担当的格局向众多国家“群雄逐鹿”的格局转变，这些机构毫无准备。第二，这些机构也无力解决从本地化和区域性问题，向解决包括气候变化在内的全球性挑战转变。而全球性挑战往往更为棘手。多边主义能否幸存，关键在于其能否适应形势变化、彻底提高机构效能、维系自身作为国际合作议事重要平台的地位。如若无此，有些国家可能更倾向于单边主义。

领导力挑战

多边机构面临的最大讽刺就在于其高度依赖于成员国的资金支持。而有时恰恰是那些实力较强的大国拒绝多边主义，采取单边行动。例如，自2016年当选以来，美国总统特朗普以多种方式指挥美国搞单边主义，阻扰美国参与多边事务。尤其引人瞩目的是，美国在2017年6月决定退出《巴黎气候变化协定》，并于2018年6月退出联合国人权理事会。特朗普总统还质疑美国为联合国提供资金支持的意义。截至2018年12月，美国为联合国2019年的集体预算贡献了6.74亿美元，占全部资金的22%。其他出资方与之相比远为逊色：中国出资3.679亿美元，占12%； 日本出资2.62亿美元，占8.5%；德国出资1.866亿美元，占6%。所有欧洲国家的出资总额也不过8.44亿美元。

因此，特朗普政府提出削减对联合国系统的资金支持，加上其对国际协议的极端怀疑，导致全球加速出现领导力真空，而作为特朗普政府的最大贸易对手，中国已经迅速介入填补空白。

中国作为世界主要大国，按理说应更容易倾向采取单边行动，其积极引导支持多边机制的行为似乎让人感到反常。的确，中国过去曾对多边主义心存疑虑，将多边合作的机会视为西方约束中国就范的“诱饵”。但近年来，中国的政策出现重大转变，中国领导人认识到，单边行动通常无法解决最为紧迫的全球挑战，而参与多边体制能更好地与发展中国家保持接触并提供支持，中方将这些国家视为重要的商业和投资合作伙伴。

中国通过这种方式，加速推进支持多边体制的政策执行，这部分体现在中国显著提高对联合国维和行动的资金支持。2013 年至 2018 年，中国出资占联合国维和行动总体预算的比重由 3% 增至 10.25%。现在，与单边主义相比，中国看起来更青睐多边主义，但很多时候似乎也是“择其有利者而从之”。

在全球大国中，中国并不是唯一采取因势利导、维护自身利益的策略参与联合国和其他多边机构的国家。国际社会应当看清以下事实 : 选择在现有的多边国际体系内追求更大影响力和选择将多边体系打造为谋求国家利益的工具的做法有着天壤之别。从这方面来看，现在仍不清楚中国将选择哪条道路。

与中国相比，包括许多欧盟成员国在内的其他全球关键力量，对维护多边体制抱有坚定而强烈的动机，包括将多边体制作为制衡中国影响的利器。但欧盟由于内部分裂而遭受诸多限制：例如，英国脱欧引发对欧洲经济和安全协议稳定性和前景的疑虑；同时，其他欧盟领导人，如匈牙利总理欧尔班，将特朗普摒弃多边主义的做法解读为“世界最高权力对以我为先做法的许可”。

为应对这些挑战，2019年6月，欧盟28国外长在布鲁塞尔外交委员会上更新了“欧盟全球战略”，重申对于国际机构和多边主义实践的支持，希望借此遏制中美冲突引发的局势不稳。欧盟的努力包括致力于为践行多边主义做出典范，签署巴黎协定等多边协议，并协调一致为宣传多边主义重要性开展推广活动。如果上述策略得到有效实施，将有助于稳定局势，帮助全球更好地应对领导力挑战。

在这看似深化的多边主义承诺中，欧盟各国外长也认识到维护多边机制面临的同样棘手的体制挑战。欧盟提出的三大行动承诺包含“需要充分认识我们所处世界的变化，调整多边主义以适应新的全球现实”，而且，“多边机构组织需要改革， 来更好地实现自身目标”。下文将进一步阐述应对体制挑战的机遇和局限。

体制挑战

在当前美国领导层作风强势、行为捉摸不定的情形下，仅仅是维护当前全球体制机制便已任重道远，更不用说对其巩固夯实。在此背景下，许多国际参与方积极填补领导力空白，并绕开美国推动签署多边协议。例如，2018年12月，联合国193个成员国中，有164个共同签署通过了《联合国全球移民契约》，而美国在一年前宣布退出该协议。同样地，美国宣布退出巴黎气候变化协定后，其他国家也没有跟风效仿。尽管签署这些协议意味着取得进展和进步，但是在美国缺席的情况下，协议的效力让人担忧。

的确，无数决策者和社会活动家都指出，这两份协议均力度不够，无法有效解决当务之急。还有许多人认为，两份协议都缺乏正式协议的法律约束力。尤其是《全球移民契约》，该协议并没有要求签约方在现有基础上采取更多地措施，仅仅让各国承诺未来加大国际移民领域的合作。协议只是将问题踢给各国，让各国自己负责本国的移民政策。

这些担忧直指问题核心——即在一个日益多极化的世界里，如何改革多边体制来容纳众多参与方。在缺乏主导者、无法制订标准并让各参与方共同遵守的情况下，众多中等国家将群起争夺影响力，不断拉低达成妥协的层次，最后像以前一样，变成一场“竞相采取最低标准”、寻找最低限度公约数的竞赛。

此外，现有国际协议或将逐步弱化，因为每个参与方都试图减少权力让渡，少做牺牲。让一个大国主导多边体系并非总是值得称许，但在没有这样大国的情况下， 要引导无数中小国家相向而行，势必引发一系列新问题、新挑战。这些不断涌现且出人意料的难题，与气候变化、难民安置、经济失衡加剧等困扰国际社会的复杂危机相互交织，变得更加棘手。

更进一步看，传统多边主义的利器正日益被体制惰性所消磨钝化。多边机构制订的战略和议程通常出现“沟通不畅、融资碎片化而且缺乏问责”等问题，联合国秘书长在呼吁成员国改革多边机构时曾力陈此弊，而这些机构对此心满意足。这种体制惰性进一步加剧了人们对多边主义的重要性、合法性和整体有效性的担忧，从而导致很多国家继续游离于多边机构之外或者干脆另起炉灶，达成更有新意、更加灵活的合作形式和协议。

例如，美洲国家组织、非洲联盟、东南亚国家联盟等地区组织展示了这种策略的过人之处：它们选择走中间道路，既不是强势束缚、导致大国游离于其外的多边机构，也不是山头林立、难以达成妥协的多极化体制。这种所谓的“小多边主义” 与国际多边机构行动迟缓形成鲜明对比，迅速成为越来越具有吸引力的平台。在这个平台上，民族国家自愿组成涵盖政府间各利益相关方（包括各国政府下属的专业部门）的专责小组，以共同讨论解决具体议题。这些地区组织发现，在小多边协议下， 能够高效地讨论安全和贸易议题，而这些关键议题传统上均由大型多边组织主导。

此类地区性、小规模组织的崛起，表明中小国家开展跨国合作的愿望没有消失。事实上，正是由于国际大型多边组织变得毫无吸引力，才导致小多边组织取而代之。金砖国家（巴西、俄罗斯、印度、中国和南非）之间的合作就是近在眼前的例证。金砖五国组建开发银行和应急基金就是为其他国家提供世界银行和国际货币基金组织的替代选择。

尽管小多边主义在贸易和地区发展上的成功有目共睹，但其不大可能完全取代统揽四方的国际多边机构。世界是如此紧密相连，国际经济发展和气候变化等全球问题需要全球战略协作，而唯有多边平台才能堪此重任。

前进之路

似乎可以断言，多边主义必须革故鼎新、改头换面才能应对国际秩序面临的各种挑战。变革是不可能来自全球主要大国，因为他们要么是当前多边主义体系现状的受益者，要么就是对其大加鞭挞。但是，大加鞭挞也能产生意想不到的积极效应。例如，未来多边合作互动或采取“由下而上”的领导方式，而不是像过去那样，由   强势大国的领导人发号施令。事实上，公民社会组织和地区机构正不断要求获得话语权，并在制订和推动本国和国际议程上获得前所未有的成就。

领袖和国家领导集团现在是，并且今后也将是，多边主义重要的驱动力。但是领导层会改选，新领袖会不断涌现。新的世界秩序需要重塑多边机构，重要的是不能将这些变革视为应对当前领导力危机的“膝跳反射”去仓促执行。尽管特朗普总 统颠覆了多边体制的规则，但是大部分世界领导人选择继续按规则行事。按照特朗普对多边主义的看法来改革现有的多边体制是错误之举。在改革多边机构、重新确立其发展方向的过程中，应当给予中等国家和公民社会更多的参与机会，并通过建章立制鼓励国家开展合作，达成新的问题解决范式。不论美国对于多边体制有多么重要，或曾经多么重要，其他国际行为体必须抵制“头雁效应”，即效仿美国现政府彻底抛弃多边主义。

结论

多边机构仍没有跟上国际秩序变化的步伐，其根本弱点已不断恶化并遭人利用。当前多边体制的混乱值得各方警醒。多边主义没有就此陨落，但它已经处于十字路口。它必须解决好业已暴露出的体制性挑战——主要是新兴国家争夺影响和各国对解决全球性而非地区性的挑战普遍准备不足。这将减少倾向于单边行动的国家行动体引发的领导力危机所造成的不良后果。

多边主义需要众多主要参与方的领导、支持和参与。当前多边机构依赖美国作为其唯一动力为时已久。国际社会面临的许多问题需要国际协作，无法通过单边手段解决。中美两国都无法以一己之力阻止气候变化和难民危机，或为全球民众生活改善提供全部必要的资金支持。当前领导力挑战带来的“脱钩”威胁使得解决这问题变得更为紧迫。多边机构必须无视那些任期有限的领导人的任性行为，为解决那些影响长远、覆盖面广的挑战做好准备。

联合国秘书长古特雷斯在谈到国际参与各方之间信任下滑、不确定性加剧等问题的演讲中，同时提到，“最终，多边主义不过是国家相聚一堂，相互尊重，确定合作的方式，确保人人共享和平繁荣，共享健康美好的星球。”

尽管有各种缺点，多边机构和多边主义在降低青少年和婴儿的死亡率、为新兴经济体提供发展支持、维护人权等众多不同领域发挥了独特作用并取得重要成功。随着全球秩序变化，新的国际挑战来临，多边机构肩负着解决一系列新问题的重任。没有任何迹象显示它们无法调整自身来迎接挑战。

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